Quadro evolutivo del danno all’immagine della Pubblica Amministrazione

Per comprendere appieno che cosa si intenda per “DANNO DI IMMAGINE”, è senz’altro utile in primis leggere la definizione che ne viene data dalla Corte dei Conti nella sentenza Sez. III Appello N. 55 del 1 Febbraio 2012.

Secondo tale sentenza consiste nel “….venir meno da parte dei cittadini o anche da una categoria di soggetti (fruitori o prestatori di servizi od opere), del senso di affidamento e di fiducia nel corretto funzionamento dell’apparato della pubblica amministrazione nonché nel senso di “appartenenza all’Istituzione” stessa. Si identifica nell’offesa al rispetto di tutte quelle disposizioni poste a tutela delle competenze, delle funzioni e delle responsabilità dei soggetti pubblici e nella conseguente alterazione della sua identità quale istituzione garante, di fronte alla collettività tutta, di principi di trasparenza, legalità, imparzialità ed efficienza.”

La reazione che, naturalmente, consegue ad ipotesi di questo tipo è una sorta di “disaffezione” dei Cittadini nei confronti delle Istituzioni giacché la Collettività viene come legittimata a pensare che la condotta della P.A. sia connotata da sprechi, disservizi, inefficienze sino ad arrivare al compimento di reati. In questo modo è più che palpabile come sia instillato a priori nei consociati il dubbio sulla bontà dell’operato della P.A. e sulla correttezza del suo “modus operandi”.

In sostanza si ingenera il fenomeno della c.d. “immedesimazione organica” ma con una accezione negativa, per cui gli atti illeciti compiuti dal dipendente-preposto sono valutati come fossero stati compiuti direttamente dall’Organo, scilicet dalla Pubblica Amministrazione! In forza di ciò l’illecito posto in essere dal dipendente della P.A. fa decadere il senso di fiducia nei confronti delle Istituzioni oltre a sminuirne le caratteristiche di efficienza ed efficacia che dovrebbero semmai contraddistinguerle. Le conseguenze sono a tutti i livelli gravemente deleterie in una Società di Diritto, basata sul “foedus” tra Cittadini e Organo Politico Amministrativo.

Il risarcimento del danno all’immagine della P.A. è un’ipotesi particolare di danno erariale, di origine pretoria, che ha trovato la sua giustificazione in seguito al fenomeno “Tangentopoli”, che aveva provocato una perdita di credibilità delle Amministrazioni statali e degli Enti Pubblici. Da ciò la necessità di avere a presidio e a tutela della P.A. una nuova ipotesi di danno non patrimoniale a favore dell’Ente Pubblico.

Inizialmente tale forma di lesione fu riconosciuta dalla Giurisprudenza della Corte dei Conti, che riteneva proponibile la relativa domanda risarcitoria da parte del PM senza alcun limite, né riguardo al fatto reato generatore di responsabilità né riguardo al preventivo accertamento definitivo in sede penale.

Si riteneva infatti che la domanda risarcitoria nei confronti di soggetti dipendenti della P.A. che avessero posto in essere un illecito fosse proponibile dal PM contabile della Corte dei Conti senza nessuna preventiva pronuncia da parte del Giudice penale e senza che vi fossero dei limiti relativi al tipo di reato commesso. Vi era una completa autonomia del danno di immagine nei confronti della responsabilità penale, nel pieno rispetto del principio di autonomia tra magistratura contabile e magistratura penale, del principio del giusto processo e della celerità dei processi. In altre parole prima della riforma del 2009 il PM contabile poteva proporre domanda risarcitoria senza alcun limite, sia in ordine al fatto generatore di responsabilità, sia riguardo alla necessità che tale fatto venisse preventivamente accertato in sede penale.

Nel 2009 interviene però un cambiamento radicale con l’introduzione del comma 30 ter all’art. 17 del Decreto Legge n. 78 del 2009, convertito nella Legge 102 del 2009. Stiamo parlando del c.d. Lodo Bernardo, riforma normativa che prende il nome dal suo promotore, il deputato Maurizio Bernardo. Per quanto prescritto dal Lodo Bernardo le procure della Corte dei Conti possono esercitare l’azione per il risarcimento del danno di immagine provocato da un dipendente della P.A. “nei soli casi e nei modi previsti” dall’art. 7 della Legge 97 del 2001, rubricata “Norme sul rapporto tra procedimento penale e procedimento disciplinare ed effetti del giudicato penale nei confronti dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche”.

All’art. 7 della predetta Legge, rubricato “responsabilità per danno erariale”, troviamo un unico comma che recita: “La sentenza irrevocabile di condanna pronunciata nei confronti dei dipendenti indicati nell’articolo 3 per i delitti contro la pubblica amministrazione previsti nel capo I del titolo II del libro secondo del codice penale è comunicata al competente procuratore regionale della Corte dei Conti affinché promuova entro trenta giorni l’eventuale procedimento di responsabilità per danno erariale nei confronti del condannato. Resta salvo quanto disposto

dall’articolo 129 delle norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del codice di procedura penale, approvate con decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 271.”

Appare da subito evidente “ictu oculi” il totale cambio di rotta rispetto alla precedente disciplina normativa.

La nuova Norma, introdotta nel Decreto Legge anticrisi n. 78 del 2009, convertito con Legge 102 del 2009 cd. Lodo Bernardo, modifica infatti notevolmente tutto l’impianto processuale, articolando il danno di immagine su 3 canoni ben definiti:

Le Procure della Corte dei Conti possono iniziare l’attività istruttoria ai fini dell’esercizio dell’azione erariale a fronte di una specifica e concreta notizia di danno, fatte salve le fattispecie direttamente sanzionate dalla Legge 


Le Procure della Corte dei Conti esercitano l’azione per il risarcimento del danno all’immagine nei soli casi e modi previsti dall’art. 7 della Legge 97 del 2001. Tali casi, come indicato, sono costituiti nelle ipotesi in cui il dipendente della P.A. sia stato condannato, con sentenza passata in giudicato, per uno dei delitti di cui al Capo I, Titolo II del Codice penale, cioè quei reati previsti e puniti dagli artt. 314-335 bis c.p. Si tratta esclusivamente di reati propri, cioè reati che possono essere compiuti soltanto con la qualifica di pubblici 
ufficiali 


Qualunque atto istruttorio o processuale posto in essere in violazione di dette disposizioni, salvo che sia già stata pronunciata sentenza anche non definitiva, è nullo e la relativa nullità può essere fatta valere in ogni momento, da chiunque vi abbia interesse, innanzi alla competente sezione giurisdizionale della Corte dei Conti, che decide nel termine perentorio di 30 giorni dal deposito. La riforma del danno all’immagine effettuata a seguito del Lodo Bernardo, ricevette notevoli critiche sia a livello di Dottrina, che di Giurisprudenza contabile. Al riguardo possiamo in sintesi rilevare come di seguito. In merito alla possibilità di esercitare l’azione, solo in alcuni ipotesi, emerge la critica secondo la quale l’avvio di una indagine sulla base di una specifica e precisa notizia di danno impedirebbe alle procure regionali della Corte dei Conti di attivarsi sui danni erariali in assenza di denuncia fatta dall’Amministrazione che subisce il danno. Vi sarebbe, in altre parole, uno svuotamento della funzione del pubblico ministero contabile, il cui potere di indagine vien di fatto frustrato dall’ A mministrazione. Altri giuristi ritengono che vi sarebbe di fatto una sorta di conflitto di interesse. Premesso che nell’ipotesi in cui a creare il danno erariale siano i dirigenti nominati da amministratori-politici e stabilito che le denunce per tali danni dovrebbero essere fatte proprio dagli stessi amministratori che hanno scelto e nominato i dirigenti, in sostanza si correrebbe il rischio di una effettiva perdita dell’autonomia di indagine del PM contabile. A tale critica viene mossa l’obiezione secondo cui le denunce sulla notizia di danno potrebbero essere fatte da nuovi amministratori, subentrati per l’avvenuto rinnovo del Consiglio regionale, provinciale o comunale che li ha nominati. Ma, al contempo, occorre ricordare che il reato di danno erariale non sarebbe più perseguibile poiché prescritto vista la sua durata quinquennale. Riguardo al settore di applicazione del Lodo Bernardo viene eccepito che resterebbero fuori ipotesi di condanna definitiva per tipologie di reati ben più gravi (a titolo di esempio: truffa, circonvenzione di incapace, adesione alla criminalità organizzata) di quelle indicate nei soli artt. 314-335 bis c.p., che, nonostante siano forieri di gravi danni all’immagine della P.A., non possono essere perseguiti dalla magistratura contabile. In tal modo verrebbe favorita una irragionevole disparità di trattamento tra azioni criminose di scarsa gravità, perseguibili per danno all’immagine, e reati di maggior spessore penale in grado di provocare, a maggior ragione, perdita di decoro, disaffezione e sfiducia nei confronti della Pubblica Amministrazione. Dalle critiche per irragionevole disparità di trattamento tra azioni criminose e violazione del principio di eguaglianza stabilito dall’art. 3 della Costituzione il passo è breve: a poco più di un anno di distanza, infatti, fu sollevata la questione di legittimità costituzionale sul Lodo Bernardo. Merita ricordare però che, anche se buona parte della Dottrina e della Giurisprudenza si sono dimostrate insofferenti verso il Lodo Bernardo, questa riforma ha resistito al giudizio di costituzionalità a seguito della “storica” sentenza della Corte Costituzionale n. 355 del 2010.

• Le Procure della Corte dei Conti possono iniziare l’attività istruttoria ai fini dell’esercizio dell’azione erariale a fronte di una specifica e concreta notizia di danno, fatte salve le fattispecie direttamente sanzionate dalla Legge.
• Le Procure della Corte dei Conti esercitano l’azione per il risarcimento del danno all’immagine nei soli casi e modi previsti dall’art. 7 della Legge 97 del 2001. Tali casi, come indicato, sono costituiti nelle ipotesi in cui il dipendente della P.A. sia stato condannato, con sentenza passata in giudicato, per uno dei delitti di cui al Capo I, Titolo II del Codice penale, cioè quei reati previsti e puniti dagli artt. 314-335 bis c.p. Si tratta esclusivamente di reati propri, cioè reati che possono essere compiuti soltanto con la qualifica di pubblici ufficiali
• Qualunque atto istruttorio o processuale posto in essere in violazione di dette disposizioni, salvo che sia già stata pronunciata sentenza anche non definitiva, è nullo e la relativa nullità può essere fatta valere in ogni momento, da chiunque vi abbia interesse, innanzi alla competente sezione giurisdizionale della Corte dei Conti, che decide nel termine perentorio di 30 giorni dal deposito. La riforma del danno all’immagine effettuata a seguito del Lodo Bernardo, ricevette notevoli critiche sia a livello di Dottrina, che di Giurisprudenza contabile. Al riguardo possiamo in sintesi rilevare come di seguito. In merito alla possibilità di esercitare l’azione, solo in alcuni ipotesi, emerge la critica secondo la quale l’avvio di una indagine sulla base di una specifica e precisa notizia di danno impedirebbe alle procure regionali della Corte dei Conti di attivarsi sui danni erariali in assenza di denuncia fatta dall’Amministrazione che subisce il danno. Vi sarebbe, in altre parole, uno svuotamento della funzione del pubblico ministero contabile, il cui potere di indagine vien di fatto frustrato dall’ A mministrazione.
• Altri giuristi ritengono che vi sarebbe di fatto una sorta di conflitto di interesse. Premesso che nell’ipotesi in cui a creare il danno erariale siano i dirigenti nominati da amministratori-politici e stabilito che le denunce per tali danni dovrebbero essere fatte proprio dagli stessi amministratori che hanno scelto e nominato i dirigenti, in sostanza si correrebbe il rischio di una effettiva perdita dell’autonomia di indagine del PM contabile.
• A tale critica viene mossa l’obiezione secondo cui le denunce sulla notizia di danno potrebbero essere fatte da nuovi amministratori, subentrati per l’avvenuto rinnovo del Consiglio regionale, provinciale o comunale che li ha nominati. Ma, al contempo, occorre ricordare che il reato di danno erariale non sarebbe più perseguibile poiché prescritto vista la sua durata quinquennale.
• Riguardo al settore di applicazione del Lodo Bernardo viene eccepito che resterebbero fuori ipotesi di condanna definitiva per tipologie di reati ben più gravi (a titolo di esempio: truffa, circonvenzione di incapace, adesione alla criminalità organizzata) di quelle indicate nei soli artt. 314-335 bis c.p., che, nonostante siano forieri di gravi danni all’immagine della P.A., non possono essere perseguiti dalla magistratura contabile. In tal modo verrebbe favorita una irragionevole disparità di trattamento tra azioni criminose di scarsa gravità, perseguibili per danno all’immagine, e reati di maggior spessore penale in grado di provocare, a maggior ragione, perdita di decoro, disaffezione e sfiducia nei confronti della Pubblica Amministrazione.
• Dalle critiche per irragionevole disparità di trattamento tra azioni criminose e violazione del principio di eguaglianza stabilito dall’art. 3 della Costituzione il passo è breve: a poco più di un anno di distanza, infatti, fu sollevata la questione di legittimità costituzionale sul Lodo Bernardo.
• Merita ricordare però che, anche se buona parte della Dottrina e della Giurisprudenza si sono dimostrate insofferenti verso il Lodo Bernardo, questa riforma ha resistito al giudizio di costituzionalità a seguito della “storica” sentenza della Corte Costituzionale n. 355 del 2010.

La Corte Costituzionale con la sentenza N. 355 del 2010 ha ritenuto costituzionalmente legittimo il Lodo Bernardo, dichiarando legittima la limitazione alla risarcibilità ai soli danni che scaturiscono da una ristretta serie di reati accertati con sentenza di condanna definitiva.

La Corte Costituzionale, basandosi sulla “peculiarità del diritto all’immagine della P.A.” ha ritenuto corretta la scelta del Legislatore di prevedere il risarcimento del danno soltanto in presenza di condotte che integrano ipotesi di reato ben definite, che tutelano il buon andamento e l’imparzialità della macchina amministrativa.

Secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale il Legislatore, una volta rispettato il limite della non manifesta irragionevolezza ed arbitrarietà della scelta, ha il potere e l’autonomia di delimitare l’ambito di rilevanza delle condotte perseguibili.

Il Legislatore, limitando al giudizio di responsabilità contabile attraverso l’individuazione delle fattispecie previste e punite ai sensi degli artt. 314 – 335 bis c.p., ha esercitato il suo potere discrezionale rispettoso dei limiti costituzionali. La scelta di non estendere l’azione risarcitoria anche in presenza di condotte non costituenti reato, ovvero costituenti un reato diverso da quelli espressamente previsti, non è irragionevole.

È la stessa Corte che lo ribadisce:” In altri termini, la circostanza che il Legislatore abbia inteso individuare esclusivamente quei reati che contemplano la pubblica amministrazione quale soggetto passivo concorre a rendere non manifestamente irragionevole la scelta legislativa in esame.

In definitiva, pertanto, la particolare struttura e funzione della responsabilità amministrativa, unitamente alla valutazione della specifica natura del bene giuridico protetto dalle norme penali richiamate dalla disposizione impugnata, rende non palesemente arbitraria la scelta con cui è stato delimitato il campo di applicazione dell’azione risarcitoria esercitabile dalla procura operante presso le sezioni della Corte dei Conti”.

L’insofferenza verso il Lodo Bernardo si concretizza, a 7 anni dalla sua emanazione, nel mutamento del quadro normativo e l’introduzione del Nuovo Codice di Giustizia Contabile emanato con Decreto Legislativo n.174 del 2016.

Con il Nuovo Codice di Giustizia Contabile viene modificato notevolmente il tessuto normativo relativo agli ambiti di applicabilità. Nel dettaglio con l’art. 4 “Abrogazioni” lettera g) dell’allegato 3, si dispone espressamente l’abrogazione dell’articolo 7 della legge 27 marzo 2001, n. 97 e con la lettera h) l’abrogazione del primo periodo dell’articolo 17, comma 30-ter, del Decreto legge 1 luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102.

In questo modo il risarcimento del danno di immagine viene sganciato dalle sentenze di condanna definitive su un elenco tassativo di reati. In altri termini vengono meno la tassatività delle ipotesi per promuovere l’azione di responsabilità per danno all’immagine.

Con l’abrogazione dell’art. 7 della Legge 97 del 2001 a cui faceva espressamente riferimento e richiamo il Lodo Bernardo, viene meno uno dei limiti fondamentali previsti dal Legislatore del 2009: la contestazione e l’azione per il risarcimento di danno all’immagine non è più soggetto al vincolo della commissione di reati propri, ma può essere esperita per qualsiasi forma di reato, a patto che ovviamente vi sia una sentenza di condanna passata in giudicato.

Se il Lodo Bernardo aveva di fatto esercitato una notevole riduzione e compressione sulla possibilità da parte delle procure contabili di esercitare l’azione per il risarcimento del danno all’immagine causato alla P.A. “nei solo casi previsti”, con il Nuovo Codice di Giustizia Contabile abbiamo una dilatazione della tutela del danno all’immagine.

Essendo stato espunto dall’Ordinamento l’art. 7 della Legge 97/2001, e quindi il relativo richiamo ai casi tassativi in cui è possibile esercitare l’azione di risarcimento per danno di immagine alla P.A., si potrebbe pensare che i problemi siano finiti e che la questione sia divenuta totalmente pacifica. Vedremo che non è così!

Dopo l’emanazione del Codice di Giustizia Contabile si registrano alcune significative sentenze tra le quali in particolare la sentenza della Corte dei Conti, sezione giurisdizionale della Lombardia n. 201 del 2016 e la sentenza della Corte dei Conti sezione giurisdizionale Emilia Romagna n. 73 del 2017.

La Corte dei Conti sezione giurisdizionale Lombardia, dopo aver fatto una puntuale ricostruzione delle abrogazioni effettuate dal nuovo Codice di Giustizia Contabile riguardo al risarcimento del danno all’immagine, ne indica i presupposti e sottolinea la conseguente necessità di individuare, in sede interpretativa, la relativa disciplina.

Il giudice ritiene che il danno all’immagine non possa che essere compreso che nel danno erariale (al quale fa univoco riferimento anche l’art. 51 del d.lgs. n. 174 del 2016) e, conseguentemente, che l’azione risarcitoria per il danno all’immagine prevista dall’art. 51 comma 6 del Codice può essere esercitata “qualsiasi delitto commesso da pubblici dipendenti (o da soggetti legati da rapporto di servizio alla p.a.) in danno della P.A., accertato con sentenza penale definitiva”.

Ad oggi, alla luce dell’abrogazione del Lodo Bernardo e dell’art. 7 della Legge n. 97 del 2001, in mancanza di ulteriori specificazioni normative i presupposti di proponibilità della domanda di risarcimento del danno di immagine sono indicati dall’art. 51 comma 7 del Nuovo Codice di Giustizia Contabile secondo il quale: “La sentenza irrevocabile di condanna pronunciata nei confronti dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, nonché degli organismi e degli enti da esse controllati, per i delitti commessi a danno delle stesse, è comunicata al competente procuratore regionale della Corte dei Conti affinché promuova l’eventuale procedimento di responsabilità per danno erariale nei confronti del condannato. Resta salvo quanto disposto dall’articolo 129 delle norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del codice di procedura penale, approvate con decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 271”.

Ad avviso della Corte lombarda, dunque, dopo la novella del Decreto Legislativo n. 174 del 2016, qualsiasi delitto commesso da pubblici dipendenti (o da soggetti legati da rapporto di servizio alla P.A.) in danno della P.A., accertato con sentenza penale definitiva, è idoneo a configurare, senza più la limitazione tipologica di cui all’abrogato art. 7 della Legge n. 97/2001, il presupposto per l’eventuale promovimento dell’azione risarcitoria per il danno all’immagine di cui al comma 6 dell’art. 51 del Codice Contabile.
Altrettanto rilevante è la sentenza della sezione giurisdizionale dell’Emilia Romagna, che individua i casi in cui può essere richiesto il risarcimento per danno all’immagine.

Secondo la Corte requisiti necessari sono la sussistenza di una sentenza pronunciata dal giudice ordinario passata in giudicato e il fatto che la medesima abbia ad oggetto qualsiasi reato commesso ai danni della P.A., includendovi anche i reati comuni non previsti precedentemente nel Lodo Bernardo.
Quanto emerso in ambito giudiziale è stato ribadito dal Presidente della Corte dei Conti nella relazione sull’attività svolta nell’anno 2016 ove ha definito l’ambito oggettivo di applicazione della fattispecie del danno all’immagine.
In tale relazione, tenendo conto delle tipologie di reato, si configurano tre ipotesi di responsabilità di cui due tipizzate e una di carattere generico.

• La prima fattispecie è quella relativa al lavoratore dipendente che attesti falsamente la propria presenza in servizio, ricorrendo all’alterazione dei sistemi di rilevamento o ad altre modalità fraudolente, ovvero qualora giustifichi l’assenza dal servizio mediante una certificazione falsa o falsamente attestante uno stato di malattia.
• la seconda fattispecie si riferisce alla violazione degli obblighi di pubblicità e trasparenza previsti dalla normativa vigente e al rifiuto, al differimento e alla limitazione dell’accesso civico, salve le eccezioni espressamente previste dal Legislatore.
• la terza fattispecie avente carattere più generale, che verrebbe integrata in presenza di una sentenza penale passata in giudicato, che abbia ad oggetto tutti i casi in cui la P.A. sia soggetto passivo di un qualsiasi reato, anche di tipo comune.

Ad oggi si rileva che la materia del danno all’immagine è ancora lontana da una sua pacifica interpretazione. Ne è prova il fatto che nel 2019 la Corte Costituzionale è stata chiamata a pronunciarsi due volte su casi relativi al danno di immagine. Se prima con il Lodo Bernardo, infatti, il problema consisteva nell’avere una eccessiva ristrettezza nell’individuare le ipotesi di reati per i quali era possibile richiedere una azione di risarcimento per danno di immagine della P.A. in caso di sentenza di condanna passata in giudicato, in seguito con il Codice di Giustizia Contabile le criticità non sono venute meno: ad oggi il “focus” del problema consiste nel capire quando e quali siano i casi specifici nei quali è possibile proporre la domanda senza cadere in una eccessiva interpretazione estensiva.

Dott. Francesco Paolo Ledda
Avvocato Pisa